Habitat indigne, police de la sécurité et de la salubrité

   
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Résumé :

 

La définition de l'habitat indigne est inscrite dans l'article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement qui dispose que :

 

« Constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé ».

 

En France et selon les derniers recensements[1], 450 000 logements occupés répondent à cette définition de l’habitat indigne. Pour rompre avec cette situation, les pouvoirs publics ont souhaité se doter d’outils plus adapté[2], de sorte qu’environ 25 000 arrêtés sont pris chaque année par les préfets, maires et présidents d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour engager des procédures coercitives visant à lutter contre l’habitat indigne.

 

Selon le régime actuel et donc antérieur à l’ordonnance du 16 septembre 2020, les préfets sont compétents pour intervenir sur le fondement du Code de la santé publique afin de traiter les désordres liés à la santé des occupants et/ou des tiers. En parallèle, les maires sont eux habilités pour traiter les désordres liés à la sécurité des occupants et/ou des tiers conformément aux dispositions du Code de la construction et de l’habitation.

 

Enfin, les président d’EPCI ne sont habilités à intervenir que dans l’hypothèse d’un transfert de la compétence par les maires des communes membres dudit EPCI.

 

Toutefois, la diversité des procédures et des compétences, ne permet pas une réelle lisibilité de l’action à mener et laisse supporter à l’autorité publique locale une certaine charge et incertitude quant au dispositif à mettre en œuvre ou encore quant à la détermination de l’autorité compétente pour intervenir.

 

Il est relativement intéressant de constater que l’autorité publique locale (Maire ou Président d’EPCI et Préfet de Département) doit mettre en œuvre le dispositif le plus adapté à la situation d’espèce et ce à travers l’une des douze polices administratives spéciales de lutte contre l’habitat indigne.

 

Plus particulièrement, cinq polices administratives spéciales sont issues du Code de la construction et de l’habitation et sept du Code de la santé publique et réparties comme suit :

 

1°) Polices administratives spéciales issues du Code de la construction et de l’habitation :

 

    • En matière de sécurité des Etablissements recevant du public (Articles L. 123-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation),
    • Deux polices administratives spéciales, l’une ordinaire et l’autre d’urgence en matière de sécurité des équipements communs des immeubles collectifs à usage d’habitation (Articles L. 129-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation),
    • Deux polices administratives spéciales, l’une ordinaire et l’autre d’urgence en matière de lutte contre le péril (Articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation).

 

2°) Polices administratives spéciales issues du Code de la santé publique :

 

    • En matière de mise à disposition de locaux impropres à l’habitation (Article L. 13331-22 du Code de la santé publique),
    • En matière de sur-occupation des habitations par la volonté du logeur (Article L. 1331-23 du Code de la santé publique),
    • En matière d’utilisation des locaux à des fins d’habitation et présentant un danger en raison de l’utilisation qui en est faite (Article L. 13331-24 du Code de la santé publique),
    • En matière de périmètre de sécurité (Article L. 13331-25 du Code de la santé publique),
    • Deux polices administratives spéciales, l’une ordinaire et l’autre d’urgence en matière d’insalubrité (Articles L. 13331-26 et L. 1331-26-1 du Code de la santé publique),
    • En matière de présence de plomb dans les revêtements (Articles L. 13334-1 et suivants du Code de la santé publique).

 

En l’état du droit, les régimes en matières de lutte contre l’habitat indigne se révèlent lourds de gestion pour les autorités publiques locales que ce soit dans le choix adéquat du régime de police administrative spéciale ou encore de l’autorité compétence pour intervenir.

 

Mais encore et lorsque l’urgence de la situation le justifie, il n’est actuellement pas rendu possible pour l’autorité territoriale compétente d’intervenir dans la journée. Pour faire face à l’urgence de la situation, les maires sont donc parfois contraints d’intervenir en ayant recours au pouvoir de police générale, sans de facto pouvoir bénéficier des garanties attachées aux procédures de police administrative spéciale.

 

Pour remédier à cette situation, les pouvoirs publics se sont engagés en faveur d’une simplification du régime permettant de mieux lutter contre l’habitat indigne.

 

C’est dans ces conditions que l’ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020, prise sur le fondement de l’article 198 de la loi ELAN, a été publiée au Journal officiel le 17 septembre 2020.

 

L’objectif est ici clairement affiché par les pouvoirs publics de revitaliser les régimes de polices administratives spéciales qui, outre leurs simplifications, seront très largement harmonisées.

 

Ainsi, onze des douze régimes de polices administratives spéciales précités laisseront place, à compter du 1er janvier 2021, à une grande police administrative spéciale avec toutefois une dualité de compétence répartie entre le préfet (pour ce qui relève de la santé des personnes), le maire ou le président de l’EPCI (pour ce qui relève de la sécurité des personnes).

 

A savoir que la police spéciale en matière sécurité des Etablissements recevant du public continuera de relever de son régime antérieur conformément aux dispositions des articles      L. 123-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation.

 

L'ordonnance n° 2020-1144 du 16 septembre 2020 relative à l'harmonisation et à la simplification des polices des immeubles, locaux et installations a pour vocation de renforcer les moyens de lutte contre l'habitat indigne par la poursuite de trois objectifs :

 

  • Harmoniser et simplifier les polices administratives spéciales de lutte contre l'habitat indigne,
  • Permettre aux maires de mieux traiter les situations d'urgence,
  • Favoriser l'organisation au niveau intercommunal des outils et moyens de lutte contre l'habitat indigne.

 

I - La création d’une nouvelle police de la sécurité et de la salubrité :

 

A. L’harmonisation du pouvoir de police administrative spéciale :

 

Pour tenter de simplifier et d’harmoniser la procédure, le livre V du Code de la construction et de l'habitation sera réécrit mettant fin à l’actuelle distinction procédurale entre les bâtiments menaçant ruines (Titre I) et les bâtiments insalubres (Titre II).

 

La première section du titre I du livre V et plus particulièrement le nouvel article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation envisage l’ensemble des hypothèses justifiant du recours aux pouvoirs de police administrative spéciale dite « police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations » (article L. 511-1 du Code de la construction et de l’habitation).

 

Plus précisément, l’intervention au titre de la police administrative de lutte contre l’habitat indigne se justifie, aux termes de l’article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation, afin de faire cesser :

 

  • « 1° Les risques présentés par les murs, bâtiments ou édifices quelconques qui n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité des occupants et des tiers ;

 

  • 2° Le fonctionnement défectueux ou le défaut d'entretien des équipements communs d'un immeuble collectif à usage principal d'habitation, lorsqu'il est de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ou à compromettre gravement leurs conditions d'habitation ou d'utilisation ;

 

  • 3° L'entreposage, dans un local attenant ou compris dans un immeuble collectif à usage principal d'habitation, de matières explosives ou inflammables, lorsqu'il est en infraction avec les règles de sécurité applicables ou de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou des tiers ;

 

  • 4° L'insalubrité, telle qu'elle est définie aux articles L. 1331-22 et L. 1331-23 du code de la santé publique ».

 

B. La détermination de l’autorité publique compétente :

 

La deuxième section du titre I du livre V envisage l’autorité compétente pour déclencher la procédure de la police administrative de lutte contre l’habitat indigne eu égard à la nature du fait générateur.

 

Ainsi, l’article L. 511-4 du Code de la construction et de l’habitation détermine l’autorité compétente pour intervenir à savoir :

 

  • Le maire ou le président de l’EPCI pour ce qui relève de la sécurité des personnes (Article L. 511-2 1° à L. 511-2 3 du Code de la construction et de l’habitation) ;

 

  • Le préfet pour ce qui relève de la santé des personnes (Article L. 511-2 4° du Code de la construction et de l’habitation).

 

II - Le régime de police de la sécurité et de la salubrité :

 

A. L’obligation de signalement :

 

Tout d’abord, est inséré à l’article L. 511-6 du Code de la construction et de l’habitation une obligation nouvelle d’information. Plus précisément, toute personne ayant connaissance de faits relevant de l’une des hypothèses de l’article L. 511-2 devra signaler ces faits à l’autorité compétente afin de permettre une meilleure intervention de la police administrative de lutte contre l’habitat indigne.

 

Il s’agit ici d’une extension du régime antérieure où cette obligation ne tendait initialement qu’à s’appliquer à la question de l’insécurité d’un immeuble permettant le cas échéant l’intervention du maire par arrêté de péril ordinaire ou imminent.

 

B. Le droit de visite :

 

Le droit de visite est quant à lui précisé et encadré par les dispositions issues de l’ordonnance du 16 septembre 2020. Selon le régime antérieur à l’ordonnance, le maire pouvait faire procéder à toute visite qu’il estimait utile.

 

Cependant, lorsque le propriétaire ou l’occupant refusait l’accès à l’immeuble l’autorité compétente pouvait se questionner sur les moyens mis à dispositions afin d’imposer la visite de l’immeuble. La question pouvait être relativement évacuée en matière de péril imminent, dès lors que la visite de l’expert reposait sur une ordonnance du juge des référés rendue exécutoire de sorte que la visite de l’immeuble pouvait être imposée. Telle n’était toutefois pas le cas dans l’hypothèse d’une procédure de péril ordinaire où la visite ne reposait pas sur acte juridictionnel mais sur une décision de l’autorité territoriale. 

 

L’article L. 511-7 du Code de la construction et de l’habitation vient clarifier la situation en précisant que les visites pourront être effectuées entre 6 heures et 21 heures et dans l’hypothèse d’un refus de la visite par le propriétaire, l’occupant ou alors que les lieux ne sont pas accessibles, l’autorité compétente pourra saisir le juge des libertés et de la détention afin que ce dernier autorise la tenue de la visite.

 

C. L’examen de situation et la nomination de l’expert :

 

1°) L’article L. 511-8 du Code de la construction et de l’habitation distingue deux situations faisant référence à l’autorité compétente pour intervenir.

 

Sur le point spécifique de la salubrité, cette situation sera constatée par rapport motivé soit du directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS) ou du directeur du Service communal d'hygiène et de santé (SCHS), rapport qui sera in fine remis au préfet en vue de l’adoption de l’arrêté permettant de mettre un terme à l’insalubrité.

 

Pour les situations relevant de la sécurité, le rapport devra être établi par les services municipaux ou intercommunaux compétents ou le cas échéant par l’expert désigné.

 

2°) La désignation de l’expert, sur le fondement de l’article L. 511-9 du Code de la construction et de l’habitation, pourra être demandé par le maire ou le président d’EPCI préalablement à l’adoption de l’arrêté de mise en sécurité.

 

Pour ce faire, l’autorité publique territoriale devra saisir la juridiction administrative au fin de désignation de l’expert. Ce dernier devra se prononcer dans les 24 heures suivant sa nomination quant à l’état du bâtiment, des bâtiments mitoyens et proposer des mesures de nature à faire cesser le danger.

 

La désignation d’un expert vise en réalité à permettre aux communes non dotées de services d’expertises de pouvoir mettre rapidement un terme à la situation de danger et ainsi assurer l’égalité entre les collectivités territoriales dans le suivi de la procédure de lutte contre l’habitat indigne.

 

D. Le respect du contradictoire :

 

Les grands principes du contradictoires applicables aux différentes polices administratives spéciales sont repris au sein de l’article L. 511-10 du Code de la construction et de l’habitation.

 

De manière classique, l’arrêté de mise en sécurité devra être pris à la suite d’une procédure contradictoire avec le propriétaire tenu d’exécuter les prescriptions.

 

A ce titre, le maire ou le président d’EPCI devra informer le propriétaire ou le titulaire des droits réels immobiliers des désordres dont il a connaissance par courrier remis contre signature.

 

E. Prescriptions de l’arrêté :

 

Dans l’hypothèse d’un constat d’une insécurité, l’arrêté de mise en sécurité aura pour charge de fixer seulement les mesures suivantes rendues nécessaires par la situation :

 

  • la réparation ou toute autre mesure propre à remédier à la situation y compris, le cas échéant, pour préserver la solidité ou la salubrité des bâtiments contigus ;
  • la démolition de tout ou partie de l’immeuble ou de l’installation ;
  • la cessation de la mise à disposition du local ou de l’installation à des fins d’habitation ;
  • l’interdiction d’habiter, d’utiliser ou d’accéder aux lieux, à titre temporaire ou définitif.

 

Il est à noter que la démolition ou l’interdiction définitive d’habiter ne pourra être prescrite que lorsqu’il n’existera aucun moyen technique permettant de remédier à la situation d’insécurité ou lorsque ceux-ci se révèleront disproportionnés par rapport au coût d’une reconstruction.

 

Il est à noter que l’arrêté devra faire mention des conséquences engendrées par la défaillance du propriétaire dans la mise en œuvre des prescriptions dudit arrêté. Il en résulte que dans l’hypothèse d’une défaillance du propriétaire, le maire ou le président d’EPCI ne sera plus tenu de recourir à une phase supplémentaire de mise en demeure à l’expiration du délai fixé pour mettre en œuvre les prescriptions et pourra dès lors faire exécuter d’office les travaux.

 

L’intervention du Tribunal Judiciaire sera toutefois maintenue dans l’hypothèse d’une démolition de l’immeuble.

 

Les frais exposés par l’autorité territoriale pourront faire l’objet d’un recouvrement dans les conditions de l’article L. 511-7 du Code de la construction et de l’habitation, afin de faire reposer l’exécution des travaux sur le propriétaire.

 

F. Le relogement des occupants :

 

Plus classiquement, la section 2 du livre V du Code de la construction et de l’habitation rappelle à l’article L. 511-18 l’obligation pour le propriétaire d'assurer l'hébergement des occupants de l’immeuble lorsque l’arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité est assorti d'une interdiction d'habiter à titre temporaire ou lorsque les travaux nécessaires pour remédier au danger les rendent temporairement inhabitables.

 

L’arrêté précise la date d'effet de l'interdiction, ainsi que la date à laquelle le propriétaire, l'exploitant ou la personne qui a mis à disposition le bien doit avoir informé l’autorité compétente de l'offre d'hébergement ou de relogement qu'il a faite aux occupants.

 

Les contrats à usage d'habitation en cours à la date de l'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’habitat insalubre (« arrêté ordinaire » article L. 511-11 du Code de la construction et de l’habitation et « arrêté d’urgence » article L. 511-19 du Code de la construction et de l’habitation) sont soumis aux règles relatives à la suspension des loyers ou de toute autre somme versée en contrepartie de l’occupation (Article L. 521-2 du Code de la construction et de l’habitation).

 

À compter de la notification de l'arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, les locaux vacants ne peuvent être ni loués, ni mis à disposition, ni occupés pour quelque usage que ce soit. Ces obligations cessent d'être applicables à compter de l'arrêté de mainlevée.

 

En vertu de l’article L. 521-2 du Code de la construction et de l’habitation les locaux commerciaux ou mixtes sont soumis aux règles relatives à la suspension des loyers ou de toute autre somme versée en contrepartie de l’occupation (Civ. 3e, 17 mars 2016, n°14-29.243). Cependant, le Code de la construction et de l’habitation n’envisage aucune obligation de « relogement » pour les commerçants laissant à penser qu’il demeure une exclusion d’une prise en charge par le propriétaire des frais de « relogement » du commerce.

 

G. La procédure d’urgence :

 

L’ordonnance du 16 septembre 2020 traduit également un allègement procédural en cas d’intervention justifiée par l’urgence.

 

Le principal allègement de cette procédure d’urgence réside en la suppression de l’obligation du respect de la phase contradictoire préalable à la notification de l’arrêté de péril imminent.

 

Antérieurement, le maire ou président d’EPCI devait dans un premier temps adresser un avertissement au propriétaire afin qu’il exécute les travaux.

 

A défaut d’exécution, l’autorité publique locale devait dans un premier temps saisir le Tribunal administratif aux fins de nomination d’un expert.

 

Par la suite et à défaut d’exécution permettant de mettre durablement fin au péril, le maire ou le président d’EPCI devait alors poursuivre la procédure dans les conditions prévues à l’article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation.

 

A compter du 1er janvier 2021, et sur la base du rapport d’expertise, l’autorité territoriale pourra passer outre la procédure contradictoire et notifier par voie d’arrêté les mesures indispensables pour écarter le danger dans le délai fixé par l’autorité publique locale.

 

Dans l’hypothèse où le rapport de l’autorité territoriale ou de l’expert conclu à l’existence d’un péril grave et imminent, le maire ou le président d’EPCI est alors compétent pour ordonner par arrêté de péril imminent les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité.

 

Le danger peut être fondé par un rapport d’expert mais il ne s’agit ici plus d’une obligation (auparavant, dans le cadre du péril imminent, l’expertise préalable était obligatoire).

 

Ainsi et en cas de danger imminent, manifeste ou constaté soit par le rapport établi pour constater la situation d'insalubrité (article L. 511-8 du Code de la construction et de l’habitation) soit par l’expert désigné par le Tribunal administratif (article L. 511-9 du Code de la construction et de l’habitation) l'autorité compétente pourra ordonner par arrêté et sans procédure contradictoire préalable les mesures indispensables pour faire cesser ce danger.

 

A défaut de respect de ces mesures dans le délai fixé, le maire ou le président d’EPCI pourra, sans recourir à une mise en demeure préalable, procéder à l’exécution d’office des travaux.

 

Ces travaux pourront notamment amener jusqu’à la démolition de l’immeuble, avec pour particularité la nécessité d’une autorisation préalable du Tribunal Judiciaire jugeant en procédure accélérée au fond.

 

A l’heure actuelle, la procédure de péril éminent requiert jusqu’à deux étapes supplémentaire en imposant une expertise préalable ainsi qu’une mise en demeure avant l’exécution des travaux. Il n’est donc pas rendu possible au maire ou président d’EPCI d’agir aussi rapidement pour un résultat identique sauf à faire usage du pouvoir de police général, excluant alors la possibilité de recouvrir les frais engagés par la commune ou l’EPCI mais également ne permettant pas de garantir les droits des occupants.

 

III - La clarification du transfert de compétence en matière de lutte contre l’habitat indigne :

 

1°) L’article 15 de l’ordonnance du 16 septembre 2020 a redéfini le régime de transfert de compétences en matière de police de lutte contre l’habitat indigne entre les communes et les EPCI tel qu’envisagé à l’article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales.

 

L’un des changements majeurs réside en la limitation plus stricte de la possibilité pour un président d’EPCI de contester voire de refuser d’exercer la compétence en matière de police de lutte contre l’habitat indigne.

 

En effet, le régime antérieur au 1er janvier 2021 prévoit le transfert automatique, dès l’élection du président de l’EPCI, de la compétence en matière de police. Cependant et dès lors qu’un des maires s’oppose à ce transfert, le président de l’EPCI peut soit accepter d’exercer ce pouvoir de police pour les maires ne s’y étant pas opposé, soit refuser purement et simplement d’exercer la compétence pour l’ensemble des communes composant l’EPCI.

 

Au regard du nouveau régime mis en place par l’ordonnance du 16 septembre 2020, le président de l’EPCI ne pourra refuser d’exercer ce pouvoir de police que dans l’hypothèse où au moins la moitié des maires ou les communes représentant au moins 50% de la population de l’EPCI se sont opposés audit transfert.

 

Mais surtout, il est important de souligner que les maires pourront décider de procéder à ce transfert tout au long de leur mandat et non plus seulement à la date d’élection du président de l’EPCI, permettant in fine à un maire s’étant initialement opposé à ce transfert de revenir sur sa décision. Dans une telle hypothèse, le président de l’EPCI ne pourra refuser d’exercer ce pouvoir de police si et seulement s’il n’exerce pas, pour une autre commune, ces pouvoirs de police.

 

2°) La délégation des pouvoirs des préfets au titre de la lutte contre l’habitat indigne aux présidents d’EPCI conformément aux dispositions de l’article L. 301-5-1-1 du Code de la construction et de l’habitation est également étendu par l’article 16 de l’ordonnance du 16 septembre 2020.

 

Alors que, jusqu’à présent, il fallait que l'ensemble des maires des communes membres aient transféré au président de l'EPCI leurs pouvoirs de police de lutte contre l'habitat indigne, il suffira désormais qu'au minimum un seul maire ait transféré ses pouvoirs de police en ce domaine. Les deux autres conditions pour une délégation des pouvoirs du préfet sont en revanche maintenues (l'EPCI doit être délégataire des aides à la pierre[3] et disposer d'un service dédié à la lutte contre l'habitat indigne).

 

En définitif, il convient de noter que ces dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2021 et seront exclusivement applicables aux arrêtés notifiés à compter de cette date (article 19 de l’ordonnance du 16 septembre 2020). 

 

Au demeurant, un décret d’application devrait intervenir avant la fin de l’année et le projet de loi de ratification de la présente ordonnance devrait être déposé au Parlement dans un délai de trois mois.

 

Valentin VACHER, Juriste / Flavien MEUNIER, Avocat associé

 

[1] https://www.ecologie.gouv.fr/mesures-lutte-contre-lhabitat-indigne-et-marchands-sommeil

[2] Loi Alur ; Loi Elan

[3] Conformément à l’article L. 301-5-1 du Code de la construction et de l’habitation, les EPCI à fiscalité propre disposant d’un PLH peuvent demander au représentant dans le département, pour sa mise en œuvre de conclure une convention par laquelle l’État leur délègue la compétence pour l’attribution des aides à la pierre, à savoir les aides financières destinées à :

 

- la production (construction et acquisition), la réhabilitation et la démolition des logements locatifs sociaux ainsi que la création de place d’hébergement ;

- l’amélioration de l’habitat privé relevant des aides de l’ANAH.

A propos de l'auteur

Photo de Flavien  MEUNIER

Avocat au Barreau d'ANGERS Master 2 en Droit Communautaire – Juriste en Droit de l’Union Ex-Chargé d’enseignement à l’Université d’Angers Membre... En savoir +

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Flavien MEUNIER

Avocat au Barreau d'ANGERS

Master 2 en Droit Communautaire – Juriste en Droit de l’Union

Ex-Chargé d’enseignement à l’Université d’Angers

Membre de l'Association Française des Avocats-Conseils auprès des Collectivités Territoriales

Arbitre sur le site https://madecision.ejust.law/

Titulaire d’un Master 2 en Droit Communautaire – Juriste en droit de l’Union (Université Rennes 1), Flavien MEUNIER a intégré le cabinet LEXCAP en avril 2005 en tant que Juriste et a prêté serment en décembre 2008.

En qualité de responsable du Pôle Droit Public d’Angers, il exerce ses fonctions de conseil et de représentation des personnes publiques et privées dans tous les domaines du droit Public.

Compte tenu de la complexité de la matière administrative, Flavien MEUNIER a particulièrement orienté son exercice dans les domaines de la fonction publique, les marchés publics et les contentieux liés à la responsabilité.

A ce titre, il conseille et assiste ses clients tant en phase gracieuse qu’en phase contentieuse devant les juridictions disciplinaires et administratives.

Flavien MEUNIER a également développé une activité importante dans le domaine du droit de la santé (responsabilité civile et administrative, contentieux disciplinaire ordinal).

Il intervient tant en demande qu’en défense pour accompagner les établissements de santé, praticiens libéraux et hospitaliers, et particuliers, dans leurs démarches amiables et/ou contentieuses.

Enfin, Flavien MEUNIER anime et dirige l’équipe de Droit Immobilier – Droit de la Construction.

Me MEUNIER est inscrit à l’Ordre des Avocats d’Angers depuis décembre 2008 et est associé au sein de la SELARL LEXCAP depuis le 1er octobre 2015.