La gestion des immeubles menaçant ruine et présentant un danger

A la marge du drame actuellement vécu à MARSEILLE et résultant de l’effondrement d’immeubles, de nombreuses voix s’élèvent pour stigmatiser l’inaction des pouvoirs publics qui, pour leur part, cherchent à mettre en exergue l’inadéquation de la législation.

Le juriste ne peut qu’être surpris des déclarations des élus locaux et nationaux qui, sous le coup de l’émotion ou de l’ignorance, semblent oublier l’arsenal mis à leur disposition.

1. « La réglementation actuelle est insuffisante pour faire face à un danger imminent pour les occupants d’un immeuble »

FAUX

Sommairement, il convient de rappeler qu’un immeuble menaçant ruine et présentant un danger pour ses occupants peut être appréhendé sous au moins deux angles.

Si la cause de l’atteinte structurelle à l’immeuble lui est étrangère, le Maire peut faire usage de ses pouvoirs de police générale.

Ainsi, il résulte des dispositions de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales que :

« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :

5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ».

Au titre des pouvoirs de police, il appartient donc au Maire d’adopter toute mesure préventive permettant d’éviter la réalisation du risque, ce d’autant plus que les juridictions administratives sanctionnent depuis longtemps le refus d’intervention ou les négligences en la matière (CE, 29 octobre 1959, n°40922).

Pour autant et pour être légale, la mesure de police doit être nécessaire, c'est-à-dire répondre à un risque clairement identifié au moment de son adoption et pendant sa durée d’application :

« Considérant qu'après avoir souverainement constaté, sans inverser la charge de la preuve, que l'arrêté du 22 février 1966 avait été pris afin de préserver la voie de risques de dégradation en période d'inondations et était demeuré applicable pendant une durée d'un peu plus de deux ans, alors que la période d'inondations qui était à son origine avait pris fin, la cour a pu légalement en déduire que le maintien de l'interdiction édictée par cet arrêté pendant une telle durée avait un caractère excessif et était de nature à engager la responsabilité de la commune » (CE, 19 février 2003, n°220278).

La mesure doit également être strictement proportionnée à l’objectif poursuivi :

« qu'ainsi, il doit être regardé comme établi que ce secteur, faisant l'objet de la mesure d'interdiction édictée par l'arrêté municipal du 8 août 2003 contesté, est soumis à des risques élevés de glissement et d'affaissement de terrains qu'aucune mesure de police moins contraignante n'était de nature à écarter » (CAA NANTES, 28 février 2006, n°05NT00286).

Au titre des mesures pouvant être adoptées sur le fondement des pouvoirs de police, il peut être envisagé de mettre en place une signalisation matérielle des risques existants :

« Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment des rapports de gendarmerie, que les abords du terrain communal sur lequel est située la carrière de la Plaine Brunette ne comportaient aucune signalisation qui avertisse du danger possible d'éboulement, alors que le terrain communal était habituellement fréquenté par les enfants » (CE, 13 mars 1989, n°69193).

Cette situation est cependant peu transposable dès lors qu’une telle signalisation est difficile à mettre en œuvre sur des propriétés privées et que le danger réside principalement, non pour les éventuels passants, mais plus pour les occupants de l’immeuble lui-même.

Dans l’hypothèse d’un danger grave ou imminent, il est reconnu une quasi-obligation de mettre en œuvre les moyens propre à faire cesser le danger :

« En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances » (L. 2212-4 du Code général des collectivités territoriales).

La notion de danger grave et imminent peut s’entendre notamment de l’existence d’un risque permanent dont la réalisation peut intervenir à bref délai et de manière imprévisible (CAA MARSEILLE, 19 juin 2006, n°04MA01953).

Les mesures peuvent consister dans la réalisation de travaux qui devront toutefois être supportés par la Commune dès lors qu’il est considéré que les travaux relèvent de l’intérêt général :

« lequel peut, notamment, ordonner des travaux sur des propriétés privées ; que, s’agissant de travaux d’intérêt collectif, ces travaux doivent être exécutés par la ville et à ses frais » (CE, 6 février 1970, n°76551).

« Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté attaqué, un danger grave persistant, autorisait le maire à faire usage des pouvoirs que lui confère l'article L. 131-7 ; que toutefois si, dans un tel cas, l'exécution des mesures de sûreté sur des propriétés privées peut être ordonnée par le maire, ces mesures ont un intérêt collectif et doivent, dès lors, être exécutées par les soins de la commune et à ses frais ; que, dans ces conditions, le maire d'Ossun ne pouvait légalement mettre à la charge de la SARL ANCIENS ETABLISSEMENTS OUSTEAU ET CIE l'obligation de faire procéder aux études et travaux nécessaires afin de "stopper le glissement en cours" sur les terrains dont elle est propriétaire » (CE, 6 avril 1998, n°142845).

Si la cause de l’atteinte structurelle à l’immeuble lui est propre, le Maire peut mettre en œuvre ses pouvoirs de police spéciale issus des dispositions de l’article L. 2213-24 du Code général des collectivités territoriales :

« Le maire prescrit la réparation ou la démolition des murs, bâtiments, édifices ou monuments funéraires menaçant ruine dans les conditions prévues aux articles L. 511-1 à L. 511-4-1 du code de la construction et de l'habitation ».

Les dispositions relatives aux procédures de péril sont exposées aux articles L 511-1 et suivants du Code de la construction et de l’habitation.

Plus précisément, les dispositions de l’article L 511-1 rappellent les dispositions liées tant à la procédure de péril ordinaire qu’à celles relatives à la procédure de péril imminent :

« Le maire peut prescrire la réparation ou la démolition des murs, bâtiments ou édifices quelconques lorsqu'ils menacent ruine et qu'ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, d'une façon générale, ils n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique, dans les conditions prévues à l'article L. 511-2. Toutefois, si leur état fait courir un péril imminent, le maire ordonne préalablement les mesures provisoires indispensables pour écarter ce péril, dans les conditions prévues à l'article L. 511-3.

Il peut faire procéder à toutes visites qui lui paraîtront utiles à l'effet de vérifier l'état de solidité de tout mur, bâtiment et édifice.

Toute personne ayant connaissance de faits révélant l'insécurité d'un immeuble est tenue de signaler ces faits au maire, qui peut recourir à la procédure des articles ci-après ».

2. « Les mesures ne peuvent pas être efficaces en raison de la durée des expertises et de la procédure »

FAUX

Lorsqu’il s’agit d’une situation d’urgence, dite de « péril imminent », la procédure définie par le Code de la Construction et de l’Habitation est extrêmement rapide et efficace, tout en préservant les droits des propriétaires.

Elle résulte des dispositions de l’article L. 511-3 du Code de la construction et de l’habitation aux termes desquelles :

« En cas de péril imminent, le maire, après avertissement adressé au propriétaire, demande à la juridiction administrative compétente la nomination d'un expert qui, dans les vingt-quatre heures qui suivent sa nomination, examine les bâtiments, dresse constat de l'état des bâtiments mitoyens et propose des mesures de nature à mettre fin à l'imminence du péril s'il la constate.

Si le rapport de l'expert conclut à l'existence d'un péril grave et imminent, le maire ordonne les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité, notamment, l'évacuation de l'immeuble.

Dans le cas où ces mesures n'auraient pas été exécutées dans le délai imparti, le maire les fait exécuter d'office. En ce cas, le maire agit en lieu et place des propriétaires, pour leur compte et à leurs frais.

Si les mesures ont à la fois conjuré l'imminence du danger et mis fin durablement au péril, le maire, sur le rapport d'un homme de l'art, prend acte de leur réalisation et de leur date d'achèvement.

Si elles n'ont pas mis fin durablement au péril, le maire poursuit la procédure dans les conditions prévues à l'article L. 511-2 ».

S’agissant du péril imminent, la procédure doit donc normalement débuter par un avertissement motivé au propriétaire sur l’état de son immeuble.

Il convient également d’informer l’architecte des Bâtiments de France si l’immeuble est inscrit au titre des monuments historiques, situé dans le champ de visibilité d'un immeuble classé ou inscrit, situé dans une zone de protection, situé dans un secteur sauvegardé ou encore protégé (articles R 511-2 et R 511-2-1 du Code de la construction et de l’habitation).

La procédure se poursuit par la saisine du juge des référés du Tribunal administratif qui doit désigner un Expert judiciaire en charge d’évaluer l’imminence du péril.

D’expérience et au visa d’une demande motivée, une telle désignation intervient dans un bref délai.

Dans les 24 heures, l’Expert judiciaire désigné se rend sur place, constate la réalité de l’imminence du péril et propose des mesures provisoires pour y faire face.

On voit donc que l’expertise n’est pas de nature à faire obstacle, en termes de délais, à l’adoption d’une solution rapide et efficace.

Pour poursuivre, en cas de péril grave et imminent, le maire ordonne les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité, et fixe un délai pour la réalisation des travaux.

Si nécessaire, il peut ordonner l’évacuation de l’immeuble.

L’arrêté est notifié aux « propriétaires et aux titulaires de droits réels immobiliers sur les locaux, tels qu'ils figurent au fichier immobilier. Il est également notifié, pour autant qu'ils sont connus, aux titulaires de parts donnant droit à l'attribution ou à la jouissance en propriété des locaux, aux occupants et, si l'immeuble est à usage total ou partiel d'hébergement, à l'exploitant. Lorsque les travaux prescrits ne concernent que les parties communes d'un immeuble en copropriété, la notification aux copropriétaires est valablement faite au seul syndicat de la copropriété » (L. 511-1-1 du Code de la construction et de l’habitation).

Il est également communiqué « au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat, aux organismes payeurs des aides personnelles au logement ainsi qu'au gestionnaire du fonds de solidarité pour le logement du département lorsque le bâtiment menaçant ruine est à usage total ou partiel d'habitation » (article R. 511-4 du même Code).

A défaut de réussir à identifier le propriétaire, l’arrêté est affiché sur l’immeuble concerné et en mairie.

L’adoption de l’arrêté emporte suspension du paiement des loyers pour les locaux visés.

En l’absence de réalisation des travaux provisoires prescrits, les mesures peuvent être exécutées d’office aux frais avancées de la Collectivité.

3. « Les mesures provisoires n’ont par principe aucun caractère pérenne et ne sont pas de nature à supprimer le péril affectant un immeuble »

VRAI mais…

Dans l’hypothèse où les mesures provisoires n’ont pas permis de mettre durablement fin au péril, ou lorsque le péril n’est pas « imminent », il est alors procédé à la mise en œuvre de la procédure de péril ordinaire.

Sur le plan procédural, il convient alors de se référer aux dispositions de l’article L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation.

Tout d’abord, il convient d’informer le propriétaire de l’état de péril et de lui accorder un délai d’un mois pour présenter ses observations (article R 511-1 du Code de la construction et de l’habitation).

A condition que l’immeuble soit situé dans un des secteurs visés préalablement, il appartient au Maire de saisir l’architecte des Bâtiments de France qui, à défaut de réponse sous 8 à 15 jours, est supposé donner un accord tacite (articles R. 511-2 et R. 511-2-1 du Code de la construction et de l’habitation).

Tant le Maire que les propriétaires peuvent recourir à la mise en œuvre d’une expertise judiciaire.

A l’issue du délai, il convient d’adopter un arrêté de péril ordinaire constatant l’état de l’immeuble et mettant en demeure le propriétaire de réaliser des travaux précis, dans un délai déterminé.

Le texte est assez large dans son champ d’application puisqu’il prévoit que l’arrêté peut ordonner la réalisation des « réparations nécessaires pour mettre fin durablement au péril ou les travaux de démolition, ainsi que, s'il y a lieu, de prendre les mesures indispensables pour préserver les bâtiments contigus ».

En cas de risque pour la sécurité des occupants, l’arrêté de péril peut être assorti d’une interdiction d’habiter ou d’utiliser les lieux, temporaire ou définitive.

Il en résulte l’obligation pour le propriétaire de reloger ses locataires, l’interdiction de percevoir un loyer ou de relouer l’immeuble.

En cas de défaillance, il appartient au Maire de se substituer au propriétaire et d’assurer le relogement, aux frais avancés de la Collectivité.

A l’expiration du délai accordé par l’arrêté, le Maire doit mettre en demeure le propriétaire d’exécuter les travaux et ce dans un délai supérieur à 1 mois à compter de la réception de la correspondance (article L. 511-2, paragraphe IV, du Code de la construction et de l’habitation).

Le Maire peut également « appliquer une astreinte d'un montant maximal de 1 000 € par jour de retard à l'encontre du propriétaire défaillant. Son montant peut être progressif dans le temps et modulé dans des conditions fixées par voie réglementaire, tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution ».

Ce n’est qu’à l’issue de ce délai et en cas de persistance de la carence que le Maire peut exécuter les travaux d’office ou, dans l’hypothèse d’une démolition, saisir le Président du Tribunal de Grande Instance territorialement compétent, statuant en la forme des référés.

En ce sens et dans une décision rendue le 6 juillet 2009, le Tribunal des Conflits a rappelé qu’il résultait tant des termes de l’article L 511-2 du Code de la construction et de l’habitation que de l’objet de la demande, qu’il relève de la compétence du juge judiciaire statuant en la forme des référés d’autoriser le maire d’une commune à procéder d’office à la démolition d’un immeuble menaçant ruine.

4. « Au final, c’est la Collectivité qui supporte le coût des mesures et le propriétaire défaillant s’en sort bien ».

FAUX, du moins en théorie.

S’agissant tout d’abord des frais de procédure, notamment d’expertise pour une procédure de péril imminent, ils sont supportés par le propriétaire de l’immeuble visé (article R. 511-5 du Code de la construction et de l’habitation).

S’agissant des coûts supportés au titre de l’exécution d’office des travaux réalisés dans le cadre d’une procédure de péril, ordinaire ou imminent, ils font l’objet d’un recouvrement comme en en matière de contributions directes à l’encontre du propriétaire ou de chaque copropriétaire pour la fraction de créance dont il est redevable (articles L. 511-4 et R. 511-5 du Code de la construction et de l’habitation).

Il peut encore être précisé que la Collectivité dispose de la faculté d’être admise en tant que créancière privilégiée sur l’immeuble, lui permettant d’impacter le coût resté à charge sur le prix de vente de l’immeuble (article 2374 du Code civil).

Quant au propriétaire, il peut faire l’objet de poursuites pénales et de condamnations en cas d’inexécution de travaux, de non-respect de l’interdiction de louer :

« I.-Est puni d'un d'emprisonnement d'un an et d'une amende de 50 000 euros :

-le refus délibéré et sans motif légitime, constaté après mise en demeure, d'exécuter les travaux prescrits en application des articles L. 511-2 et L. 511-3.

II.-Est puni d'un emprisonnement de trois ans et d'une amende de 100 000 euros :

-le fait de dégrader, détériorer, détruire des locaux ou de les rendre impropres à l'habitation de quelque façon que ce soit dans le but d'en faire partir les occupants lorsque ces locaux sont visés par un arrêté de péril ;

-le fait, de mauvaise foi, de ne pas respecter une interdiction d'habiter et d'utiliser des locaux prise en application de l'article L. 511-2 et l'interdiction de les louer ou mettre à disposition prévue par l'article L. 511-5.

III.-Les personnes physiques encourent également les peines complémentaires suivantes :

1° A. La confiscation au profit de l'Etat de l'usufruit de tout ou partie de leurs biens, quelle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis, ayant servi à commettre l'infraction, les personnes physiques coupables gardant la nue-propriété de leurs biens.

Le produit de l'usufruit confisqué est liquidé et recouvré par l'Etat. Les sommes sont versées au budget de l'Agence nationale de l'habitat ;

1° La confiscation du fonds de commerce ou de l'immeuble destiné à l'hébergement des personnes et ayant servi à commettre l'infraction ;

2° L'interdiction pour une durée de cinq ans au plus d'exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction. Cette interdiction n'est toutefois pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales ;

3° L'interdiction d'acheter pour une durée de cinq ans au plus soit à titre personnel, soit en tant qu'associé ou mandataire social de la société civile immobilière ou en nom collectif se portant acquéreur, soit sous forme de parts immobilières un bien immobilier à usage d'habitation, à d'autres fins que son occupation à titre personnel, ou un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement.

IV.-Les personnes morales déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal, des infractions définies au présent article encourent, outre l'amende suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal, les peines prévues par les 2°, 4°, 8° et 9° de l'article 131-39 du même code. La confiscation mentionnée au 8° de l'article 131-39 du même code porte sur le fonds de commerce ou l'immeuble destiné à l'hébergement des personnes et ayant servi à commettre l'infraction.

V.-Lorsque les poursuites sont engagées à l'encontre d'exploitants de fonds de commerce aux fins d'hébergement, il est fait application des dispositions de l'article L. 651-10 du présent code » (article L. 511-6 du Code de la construction et de l’habitation).

« I.-Est puni de trois ans d'emprisonnement et d'une amende de 100 000 euros le fait :

-en vue de contraindre un occupant à renoncer aux droits qu'il détient en application des articles L. 521-1 à L. 521-3-1, de le menacer, de commettre à son égard tout acte d'intimidation ou de rendre impropres à l'habitation les lieux qu'il occupe ;

-de percevoir un loyer ou toute autre somme en contrepartie de l'occupation du logement, y compris rétroactivement, en méconnaissance du I de l'article L. 521-2 ;

-de refuser de procéder à l'hébergement ou au relogement de l'occupant, bien qu'étant en mesure de le faire.

II.-Les personnes physiques encourent également les peines complémentaires suivantes :

1° La confiscation du fonds de commerce ou des locaux mis à bail ;

2° L'interdiction pour une durée de cinq ans au plus d'exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l'infraction. Cette interdiction n'est toutefois pas applicable à l'exercice d'un mandat électif ou de responsabilités syndicales.

III.-Les personnes morales déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues par l'article 121-2 du code pénal, des infractions définies au présent article encourent, outre l'amende suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal, les peines prévues par les 2°, 4°, 8° et 9° de l'article 131-39 du même code.

La confiscation mentionnée au 8° de cet article porte sur le fonds de commerce ou les locaux mis à bail.

Lorsque les poursuites sont effectuées à l'encontre d'exploitants de fonds de commerce aux fins d'hébergement, il est fait application des dispositions de l'article L. 651-10 du présent code » (article L. 521-4 du Code de la construction et de l’habitation).