Précisions sur la règle de constructibilité limitée dans les communes dépourvues de document d’urbanisme

Les communes dépourvues de document d’urbanisme sont soumises au règlement national d’urbanisme, et notamment à la règle de constructibilité limitée, prévue par l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme.

En vertu de cette règle, est en principe interdite l’implantation de constructions en dehors des parties urbanisées de la commune, comportant un nombre et une densité significatifs de constructions. Cette règle comporte cependant des exceptions, prévues par les dispositions de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme (ancien article L. 111-1-2).

Le Conseil d’Etat a ainsi récemment rappelé « qu’en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l’article L. 111-1-2, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d’étendre la partie actuellement urbanisée de la commune » (CE, 29 mars 2017, n° 393730).

L’affaire ici commentée (CE, 29 mai 2019, n° 419921) est l’occasion pour la Haute juridiction de préciser les exceptions à la règle de constructibilité limitée.

En l’espèce, l’autorité administrative avait refusé de délivrer un permis de construire portant extension d’une habitation, aux motifs, d’une part, que le terrain, situé dans une commune dépourvue de document d’urbanisme communal opposable, était en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune et, d’autre part, « qu’en raison de l’accroissement de la surface d’origine, le projet ne pouvait être regardé comme une extension mesurée d’une construction existante ».

Confirmant le jugement rendu par le Tribunal administratif de Caen, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé cet arrêté (CAA Nantes, 16 février 2018, n° 16NT02317).

Le Conseil d’Etat devait s’interroger sur le point de savoir si le projet d’extension litigieux entrait dans le champ d’application des exceptions au principe de constructibilité limitée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.

L’article L. 111-4 du code de l’urbanisme admet que soient autorisés, en dehors des parties urbanisées de la commune : « 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ».

D’une part, le Conseil d’Etat précise les critères permettant de caractériser une « extension des constructions existantes ».

Il indique que : « peuvent être autorisés des projets qui, eu égard à leur implantation par rapport aux constructions existantes et à leur ampleur limitée en proportion de ces constructions, peuvent être regardés comme ne procédant qu’à l’extension de ces constructions. ». Conformément aux recommandations du rapporteur public, M. Charles TOUBOUL, la Haute Juridiction prend donc en compte la situation et la proportion du projet envisagé par rapport aux constructions existantes, pour « déterminer si une construction est ou non « subsidiaire » par rapport à une précédente ».

En revanche, contrairement à ce qu’avait exigé l’autorité administrative, une telle extension n’a pas à présenter un caractère mesuré pour être autorisée en vertu de cet article : « Aucune disposition n’impose toutefois qu’une extension satisfaisant à ces critères doive en outre, pour pouvoir être autorisée au titre du 1° du I de l’article L. 111-1-2, présenter un caractère  » mesuré  » ».

Enfin, le Conseil d’Etat indique que « la condition tendant au respect des traditions architecturales locales, résultant de cette loi, ne s’applique pas à l’extension des constructions existantes, mais seulement à la construction de bâtiments nouveaux. »

D’autre part, après avoir rappelé que la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation visée par l’article L. 111-4 peut être autorisée « à la double condition qu’ils soient implantés à l’intérieur d’un périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole et qu’ils respectent les traditions architecturales locales », les juges du palais royal précisent que « Le bénéfice de cette exception n’est pas réservé aux cas dans lesquels le périmètre constitué par les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole est clos, mais peut aussi valoir pour les cas où les bâtiments nouveaux sont implantés dans un espace entouré de bâtiments agricoles suffisamment rapprochés pour pouvoir être regardés comme délimitant, même sans clôture ou fermeture, un périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole ».

Le Conseil d’Etat définit ici « l’intérieur d’un périmètre regroupant les bâtiments » d’une ancienne exploitation, notion sujette à interprétation alors que le ministre rappelait à juste titre la nécessité d’interpréter strictement cette exception au principe. Il écarte la délimitation du périmètre par l’édification d’une clôture, qui aurait une portée trop restrictive si elle devait être contemporaine à l’exploitation, ou bien, si elle pouvait être postérieure, encouragerait l’édification de telles clôtures et risquerait de porter atteinte au paysage.

Le Conseil d’Etat suit donc les recommandations de son rapporteur, préconisant que « Pour donner une portée raisonnable à cette exigence il nous semble que vous pourriez entendre ce périmètre comme celui permettant de ceindre plusieurs constructions suffisamment rapprochées les unes des autres, pour qu’il ne soit pas totalement artificiel. Cela implique sans doute l’existence d’au moins deux bâtiments avant celui qui est projeté mais sans exiger de ceinture physique ».

Par conséquent, c’est sans commettre d’erreur de droit que la Cour a pu considérer que le projet était situé à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole alors même que l’espace délimité par les constructions agricoles rapprochées qu’elle a prises en compte n’était pas clos et que le préfet, en imposant que l’extension litigieuse devait présenter un caractère mesuré, avait opposé une condition non prévue par la loi.

Cet arrêt a le mérite de clarifier et faciliter le travail des services instructeurs, tout en préservant les droits à construire, déjà très limités dans les parties non urbanisées des communes dépourvues de documents d’urbanisme, en refusant une interprétation trop contraignante qui les rendrait anecdotiques.